Правосуб’єктність територіальних громад як суб’єктів цивільного права

Вступ.

Розділ 1. Основи теорії конституційно-правового статусу територіальної громади.

1.1. Еволюція територіальної громади в Україні.

1.2. Сутність та основні функції територіальної громади.

1.3. Повноваження та форми роботи територіальної громади.

Розділ 2. Територіальна громада як первинний суб'єкт місцевого самоврядування.

2.1. Статус територіальної громади як суб’єкту місцевого самоврядування та цивільного права.

2.2. Ознаки територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування.

2.3. Види територіальних громад в Україні.

Розділ 3. Праксеологічні та функціональні аспекти конституційно-правового статусу територіальних громад як суб’єкта цивільного права.

3.1. Об'єкти діяльності територіальних громад.

3.2. Форми діяльності територіальних громад.

3.3. Основні напрями та види діяльності територіальних громад.

Висновки.

Список використаної літератури.


Вступ

Актуальність теми дослідження. Проголошення 24 серпня 1991 р. незалежності України створило умови для радикальних демократичних перетворень у нашому суспільстві і державі. Органічною частиною процесу демократизації є формування інституту місцевого самоврядування. Конституція України 1996 р. вперше відносить місцеве самоврядування до основ конституційного ладу України та визначає його як самостійну форму здійснення народом своєї влади.

Конституювання територіальної громади як первинного суб’єкту місцевого самоврядування активізує глибинні процеси політичної і соціально-економічної реновації суспільства і держави, виступає об’єктивною і тому неодмінною передумовою та вагомим фактором всього процесу реформування, яке відбувається в нашій країні та переслідує глобальну мету – побудову демократичної, правової та соціальної держави. Така об’єктивація викликана тим, що, по-перше, в місцеве самоврядування залучені всі громадяни України, які виступають в ньому як жителі певних адміністративно-територіальних одиниць, а, по-друге, всі реформи, які здійснюються в Україні, – політична, економічна тощо – або безпосередньо здійснюються на місцях, або мають вихід на локальний рівень. Таким чином, місцеве самоврядування, відображаючи політичні, географічні, соціально-економічні, національно-культурні та інші особливості різних територіальних одиниць, сприяє набуттю ними своєї індивідуальності, посилює відчуття належності людини до певної територіальної громади, має стратегічне значення в процесі соціальної інтеграції та політичної мобілізації суспільства.

Становлення ефективного місцевого самоврядування в Україні значною мірою стримується як внаслідок об’єктивних факторів (наприклад, слабкої фінансово-економічної бази), так і суб’єктивних причин, як-то наявність суперечливих, а часом і діаметрально протилежних підходів до розуміння справжньої природи, функцій та завдань місцевого самоврядування. Тому, у зв’язку з новизною інституту місцевого самоврядування для конституційно-правового механізму здійснення публічної влади в Україні, в теперішній час виникає необхідність у детальному науковому розробленні питань природи, основ, принципів організації та діяльності системи місцевого самоврядування. Особливої уваги в процесі становлення вітчизняної теорії місцевого самоврядування набувають питання місця та ролі територіальної громади в системі місцевого самоврядування. Незважаючи на те, що питання про особливу роль цих спільностей у реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування в юридичній літературі не викликає сумніву, проблеми конституційно-правового статусу територіальних громад, а особливо такого його елементу як їх функції – є майже не дослідженими. Функції територіальних громад зумовлені природою локальної демократії, її принципами, цілями і завданнями, реалізувати які прагне місцеве самоврядування. Однак в науці конституційного права фактично відсутні фундаментальні дослідження з даної проблеми, що певною мірою сповільнює реалізацію законодавства про місцеве самоврядування.

Основна метароботи полягає у створенні науково-теоретичної моделі територіальних громад як суб’єктів місцевого самоврядування та цивільного права.

Визначена мета дослідження зумовила постановку і розв’язання таких завдань:

1) узагальнити розповсюджені дефініції функцій суб’єктів публічно-владних відносин та сформулювати визначення функцій територіальних громад;

2) розглянути еволюцію територіальної громади в Україні;

3) проаналізувати сутність та основні функції територіальної громади;

4) провести аналіз основних напрямів та видів діяльності територіальних громад;

5) дослідити види територіальних громад в Україні;

6) визначити систему критеріїв класифікації функцій територіальних громад;

7) проаналізувати роль територіальних громад у вирішенні питань місцевого значення, розробити систему та розкрити зміст основних функцій територіальних громад;

8) проаналізувати специфіку механізму реалізації функцій територіальних громад, як первинних суб’єктів цивільного права.

Об’єктом дослідженняє статус територіальних громад як суб’єктів місцевого самоврядування в Україні.

Предмет дослідженняскладає система правосуб’єктності територіальних громад як суб’єктів цивільного права.


Розділ 1. Основи теорії конституційно-правового статусу територіальної громади

1.1. Еволюція територіальної громади в Україні

Територіальна громада в Україні з її звичаями і традиціями має ознаки глибокої давнини. Дослідник громади в Україні І.Черкаський слушно писав: "... про початок походження цієї установи ми не знаходимо жодних відомостей ні в літописах, ні в писаних законодавчих пам'ятках. З великою ймовірністю можна думати, що сільські громади постали за тих часів, коли слов'янські племена, які заселяли теперішню південно-західну Русь, ще не були об'єднанні в державні спілки під зверхньою владою господарів".

Еволюцію територіальної громади в період Київської Русі досліджував М.Грушевський. Він простежив процес розвитку територіальної громади, починаючи з родин та родів, і показав, як на певному етапі розвитку родинні зв'язки слабшали і зміцнювалися "мотиви територіальної близькості, сусідства, солідарності територіальної й економічної", як внаслідок поділу родин "рідні осідали побіч себе групами, і пізніше, як розросталися й ділилися ширші родини, на старих займанщинах повставали нові родини, зв'язані спорідненням і творили громаду". За М.Грушевським, "сільській групі "родів" - дворищ досить близько відповідає громада Руської Правди - "вервь". Вона, з одного боку, не стільки не велика, що може ручити за своїх членів і відповідати за переступ, счинений на її території, з другого боку - се союз свобідний, її члени самі розпоряджають собою і укладають між собою умови".

"Руська Правда" вже досить конкретно регулювала діяльність верві (територіальної громади). У джерелах знаходимо відомості, що "Руська Правда" прямо говорить про вервь або має її на увазі у 15 статтях. У них вона виразно значиться як територіальна організація сільського населення з конкретно визначеними функціями. На це передусім указує обширна територія, яку займає вервь, що закріплено в "Руській Правді". У багатьох статтях "Руська Правда" накладає матеріальну відповідальність за злочини, вчинені на території верві, найперше на конкретну особу - злочинця, а вервь відповідає лише тоді, коли його не знайдено. А те, що відповідальність виражається у матеріальному відшкодуванні у вигляді штрафу, означає, що конкретна особа, член верві, мала економічну самостійність.

М.Владимирський-Буданов, пояснюючи термін "вервь" писав: "... та сама одиниця провінціального поділу як у південних і в північних землях називається верв'ю (корінь слова спільний індоєвропейський worf). Тій самій одиниці відповідають і назви "сотня" не тільки в міському, але і в провінціальному поділі" [21, c. 21-22].

Згодом, як підкреслює С.Юшков, "вервь - це архаїчний інститут, який в основних руських центрах повинен був зникнути з розвитком феодальних відносин. Замість верві стали оформлятись сільські громади".

Еволюція територіальної громади в Україні тривала століттями. Роль та значення громади завжди були важливими в українському суспільстві.

Наприкінці ХІХ ст. Іван Франко, розмірковуючи над значенням громад у політичному житті держави, писав: "... коли кожний повіт, кожний край, кожна держава складається з громад - сільських чи міських, то все одно перша і найголовніша задача тих, що управляють державою, краями, повітами, повинна би бути така, щоб добре упорядкувати і мудрими правами якнайліпше забезпечити ту найменшу, але основну одиницю. Бо коли громада зле впорядкована, бідна, темна і сама в собі розлазиться, то очевидно, ще й увесь побудований на ній порядок повітовий, крайовий і державний не може бути тривалий" [19, c. 123].


1.2. Сутність та основні функції територіальної громади

Протягом усього свого існування територіальна громада в Україні здійснювала низку важливих функцій, що забезпечували життєдіяльність села чи міста. Серед них найважливіші: забезпечення правопорядку на своїй території, безпека всіх членів громади та збереження рухомого і нерухомого майна, а також господарська, соціального захисту, культурно-просвітницька функції.

Так для забезпечення правопорядку в громаді, безпеки її членів, збереження майна у селах та містах створювали спеціальну поліцейську службу. Традиційним гарантом правопорядку була також нічна варта, відома в Україні повсюдно ще з часів необхідної оборони громади від зовнішнього нападу. К.Левицький, який приділяв територіальній громаді велику увагу, у своїй праці "Наш закон громадський..." писав, що, згідно з громадським статусом, "нічна варта повинна була сторожувати від весни до осені (від Великодня до Михайла) з 12 год. вечора до 5 год. ранку, а взимку і напровесні (від Михайла до Великодня) - з 11 год вечора до 6 год ранку". Виявляючи порушення громадського порядку, особливо злодіїв, чи коли траплялася пожежа, село сповіщали дзвоном, рідше ударом у залізну рейку або іншим відомим у селі сигналом.

Господарська функція територіальної громади диктувалася її відповідним способом виробництва та економічною базою. Територіальні громади володіли маєтками і майном. Громадським маєтком вважалися ті об'єкти, прибуток з яких йшов на потреби й видатки всіх односельців - членів громади, а громадським майном - речі, що служили кожному членові громади. Сюди входили "польова власність" (орні землі, сінокоси, полонини, толоки, городи, сади, пасіки, стави) і будівлі (громадська хата, школа, церква, плебанія, корчма, тюрма, шпихлір, млин, сукновальня тощо). До особливо важливих будівель громад ХVІІІ ст. належали громадські шпихліри - зернові сховища для матеріальної допомоги сільським і міським громадам, відомі по всій Україні, особливо в часи передновку або голоду.

У господарському житті українців побутував прадавній, відомий усім слов'янським народам звичай взаємодопомоги. Учені-етнографи бачать його зародження ще в родовому суспільстві, коли діяв обов'язок допомоги членам свого роду. З часом цей обов'язок трансформувався у добровільну участь у спілках взаємодопомоги сусідніх сімей. Така добровільність освятилася звичаєм, а тому члени громади сприймали взаємодопомогу певною мірою як обов'язок.

Поширеною формою взаємодопомоги в господарській діяльності територіальної громади можна вважати супрягу. Вона виражалась у тимчасовій спілці двох господарів (найчастіше сусідів), які не мали достатньої кількості робочої худоби, а тому були змушені її з'єднувати на час певних робіт.

Крім супряги, стародавньою формою взаємодопомоги під час виконання термінових або трудомістких робіт була толока. Ця форма праці є поширена в багатьох народів і виникла вона, безперечно, з появою громади.

Сходилися на толоку найчастіше після попереднього запрошення господарями. Не піти на толоку - означало образити господаря.

В Україні толокою переважно збирали хліб, сіно, будували хати, громадські будівлі (церкву, школу, "гміну" тощо) [20, c. 8-9].

Функції територіальних громад не втратили актуальності і в наш час, однак жителі населених пунктів сучасної України мало що знають про територіальну громаду, її силу, авторитет, взаємодопомогу і соціальний захист.

Радянський період мав інші соціальні цінності, територіальні громади замінили керовані компартією ради, і самоврядування було ліквідоване. Тоталітарний режим не міг навіть на місцевому рівні терпіти самоврядування.

І тільки Конституція України, прийнята 26 червня 1996 року, відновила територіальну громаду в Україні. Конституція України (ст.140) закріпила: "Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України".

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні"[1], прийнятий відповідно до Конституції України та Європейської Хартії про місцеве самоврядування 21 травня 1997 р. визначає територіальну громаду як жителів, об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому Конституцією України, Законом "Про місцеве самоврядування в Україні"[1] як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Безпосередньо територіальні громади можуть здійснювати самоврядування, тобто вирішувати питання місцевого значення у формі місцевого референдуму, загальних зборів громадян, місцевих ініціатив, громадських слухань.

У формі місцевого референдуму територіальної громади вирішують питання місцевого значення шляхом прямого волевиявлення громадян, які належать до відповідних громад. Предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією України, законом "Про місцеве самоврядування в Україні" та іншими законами, до відання територіальних громад. Рішення, прийняті місцевим референдумом, є обов'язковими до виконання на території громади. Порядок призначення та проведення місцевого референдуму, а також перелік питань, що вирішуються тільки референдумом, визначаються законом про референдуми.

У формі загальних зборів громадян, що є виразом їх безпосередньої участі у розв'язанні питань місцевого значення, можуть вирішуватися питання, передбачені законом "Про місцеве самоврядування в Україні" і Статутом територіальної громади [21, c. 27-28].

Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності, стають змістом їхньої роботи.

У формі місцевої ініціативи члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді будь-якого питання, віднесеного до відання територіальної громади. Порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або Статутом територіальної громади. Питання місцевої ініціативи, внесенні на розгляд ради у встановленому порядку, підлягають обов'язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи.

Територіальна громада відповідно до закону "Про місцеве самоврядування в Україні"[1] (ст.13) має право проводити громадські слухання, зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть їх заслуховувати, вносити пропозиції щодо питань, що належать до відання місцевого самоврядування.

Громадські слухання повинні проводити не рідше одного разу на рік. Пропозиції, внесені за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади [14, c. 137-138].


1.3. Повноваження та форми роботи територіальної громади

Важливе значення для активізації діяльності територіальної громади, удосконалення її діяльності та правового регулювання має статут територіальної громади. Крім того що статут регулює безпосередньо діяльність громади у вищезгаданих формах, він сприятиме формуванню територіальної громади як суб’єкта самоврядування.

Територіальні громади здійснюють місцеве самоврядування також і через відповідні органи самоврядування: ради як представницькі органи громади, виконавчі органи рад через сільського, селищного, міського голову.

Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого, виборчого права шляхом таємного голосування обирають строком на 4 роки депутатів сільської, селищної, міської рад.

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їхнього імені та в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, законом "Про місцеве самоврядування в Україні".

Стаття 26 закону "Про місцеве самоврядування в Україні" визначає виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад [1].

Основною формою роботи сільської, селищної, міської ради є сесія. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менш ніж один раз на квартал. Сесія ради є правомочною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більш ніж половина депутатів від загального складу ради.

Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вносити сільські, селищні, міські голови, постійні комісії, депутати, виконавчий комітет ради.

Порядок скликання сесії ради, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради. Рішення ради підписуються сільським, селищним, міським головою, у разі його відсутності - відповідно секретарем сільської, селищної, міської ради.

Структурними підрозділами ради є постійні комісії, що обираються радою з числа депутатів на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного й культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм та бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського й соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносять на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. Вони попередньо розглядають кандидатури осіб, яких пропонують для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань.

Постійні комісії за дорученням ради, голови, заступника голови міської, районної в місті, секретаря сільської, селищної, міської ради або з власної ініціативи вивчають діяльність підзвітних і підконтрольних відповідній раді та виконавчому комітету органів, підприємств, установ та організацій, їх філіалів і відділень незалежно від форм власності та їх посадових осіб. За результатами перевірки вони подають рекомендації на розгляд керівників цих органів чи підприємств, установ, організацій, а в необхідних випадках - на розгляд ради або виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної в місті ради [17, c. 229-230].

Організація роботи постійної комісії ради покладається на голову комісії, який скликає і веде її засідання, дає доручення членам комісії, представляє комісію у відносинах з іншими органами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями, а також громадянами, організовує роботу з реалізації висновків і рекомендацій комісії.

Засідання постійної комісії скликається в міру необхідності і є правомочним, якщо в ньому бере участь не менш ніж половина загального складу комісії.

Після вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки та рекомендації, які приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і які підписує голова, а в разі його відсутності - заступник голови або секретар комісії.

Рекомендації комісій підлягають обов'язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи повинно бути повідомлено комісіям у встановленим ними строк.

Постійна комісія для вивчення питань, розробки проектів рішень ради може створювати підготовчі комісії і робочі групи з залученням представників громадськості, вчених і спеціалістів. Питання, які належать до відання кількох постійних комісій, розглядаються постійними комісіями спільно. Висновки і рекомендації, прийняті постійними комісіями на їх спільних засіданнях, підписуються головами постійних комісій.

Кількість постійних комісій, їх функціональна спрямованість та порядок організації роботи визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджуються радою.

Місцева рада, що контролює конкретно визначені радою питання, які належать до повноважень місцевого самоврядування, з числа своїх депутатів обирає тимчасові контрольні комісії. Рішення про створення тимчасової контрольної комісії ради, її назву й завдання, персональний склад комісії та її голову вважають прийнятим, якщо за це проголосувала не менше ніж одна третина депутатів від загального складу ради. Засідання тимчасових контрольних комісій ради, як правило, закриті. Повноваження тимчасової контрольної комісії ради припиняються з моменту прийняття радою остаточного рішення щодо результатів роботи цієї комісії, а також у разі припинення повноважень ради, яка створила цю комісію.

Важливу роль у громаді села, селища, міста відіграє депутат ради. Від діяльності депутатів у раді, її органах, у виборчих округах залежить ефективність функціонування ради, а також стан справ у громаді. Відповідно до закону "Про місцеве самоврядування в Україні" (ст.49)[1] "депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечує його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов'язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення. Депутат, крім секретаря ради, повинен входити до складу однієї з постійних комісій ради" [19, c. 123-124].

На час сесій, засідань постійних комісій рад, а також для здійснення депутатських повноважень в інших передбачених законом випадках депутат звільняється від виконання виробничих або службових обов'язків з відшкодуванням йому середнього заробітку за основним місцем роботи та інших витрат, пов'язаних з депутатською діяльністю, за рахунок відповідного місцевого бюджету. Депутат має право ухвального голосу з усіх питань, які розглядаються на сесіях ради, а також на засіданнях постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано.

Депутат має право звернутися із запитом до керівників ради та її органів, сільського, селищного, міського голови, керівників органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих або зареєстрованих на відповідній території, а депутат міської (міста обласного значення) - також до голови місцевої державної адміністрації з питань, віднесених до відання ради. Орган або посадова особа, до яких звернено запит, зобов'язані дати усну чи письмову відповідь на запит на сесії ради у строки і в порядку, встановленими радою відповідно до закону. За результатами розгляду запиту рада приймає рішення.

Територіальні громади здійснюють місцеве самоврядування через виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, виконавчими органами рад є виконавчі комітети. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови ради.

Очолює виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради відповідно - сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті ради. До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входить також за посадою секретар відповідної ради.

Виконавчий комітет є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольний відповідним органом виконавчої влади (такою компетенцією він наділений відповідно до ст.52 Закону про місцеве самоврядування в Україні) [1].

Виконавчий комітет ради попередньо розглядає проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради; координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників; має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб [17, c. 231-233].

Основною формою роботи виконавчого комітету є його засідання, що скликаються в міру необхідності, але не рідше одного разу на місяць, і є правомочними, якщо в них бере участь більше половини від його загального складу.

Відзначимо, що у сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради, виконавчий орган ради може не створюватися, а його функції (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) виконує сільський голова одноособово.

Сільські, селищні, міські ради у межах затверджених ними структур і штатів створюють підзвітні і підконтрольні їм та їхнім виконавчим комітетам відділи, управління та інші виконавчі органи. Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади сільським, селищним, міським головою. Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.

Необхідно також врахувати, що територіальні громади через сільські, селищні, міські, районні в місті ради можуть дозволяти з ініціативи жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна. Правовий статус, порядок організації та діяльність органів самоорганізації населення за місцем проживання визначаються законом України[12, c. 30].


Розділ 2. Територіальна громада як первинний суб'єкт місцевого самоврядування

2.1. Статус територіальної громади як суб’єкту місцевого самоврядування та цивільного права

Розв'язання багатьох проблем теорії та практики місцевого самоврядування нерозривно пов'язане з дослідженням організаційних та функціональних проявів життєдіяльності людини за місцем проживання. Оскільки місцеве самоврядування є насамперед виразником самоорганізації, самодіяльності, самодисципліни громадян, то його формування як цілісної системи у межах усього суспільства має відбуватися передусім на її нижчих щаблях, у первинних ланках. Однією з форм самоорганізації соціальних систем (у тому числі — муніципальних) є територіальні самоврядні спільноти. Ці соціальні системи є найменшими соціальними одиницями територіального типу. Суб'єктом самоврядування таких систем, якщо брати за основу теорію самоорганізації, очевидно, є місцеві спільності. Такі територіальні спільності жителів об'єднують у сутнісному (потреби, інтереси), змістовному (функціонально-цільова активність), формальному виразі (правові, інші норми, структури управління тощо) Діяльність індивідів, груп, колективів, підприємств, установ, організацій, соціально-економічну інфраструктуру тощо. Зовнішньо формальним виразником асоціацій мешканців певних населених пунктів є територіальні громади — первинні суб’єкти публічної влади на місцевому рівні.

Доцільність теоретичного обґрунтування статусу територіальних громад визначається необхідністю мати науково обґрунтовану систему знань про цей інститут конституційного та муніципального права, які дадуть змогу побудувати стійку правову базу, на основі і в межах якої має конкретизуватися їх правове становище.

Поняття територіальної громади є порівняно новим для юридичної науки України, яке не набуло як єдності думки у науці, так і оптимального законодавчого визначення.

Дефініція «територіальна громада» як у працях вчених, так і в чинному законодавстві характеризується різними підходами та кваліфікуючими ознаками. При визначенні цих спільностей за час конституювання інституту місцевого самоврядування в Україні вітчизняний законодавець оперував різними термінами: «територіальна самоорганізація громадян», «громадяни, які проживають на території», «населення адміністративно-територіальних одиниць», «територіальний колектив громадян» [9, c. 45-46].

Конституція України та Закон «Про місцеве самоврядування в Україні»[1]1997 р. містять категорію «територіальна громада», під якою розуміють сукупність жителів, об'єднаних Постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або Добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Таким чином, на конституційному рівні територіальна громада закріплюється, з одного боку, як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, а з іншого кардинально змінюється правова природа його членів — на локальному рівні вони функціонують не як громадяни держави, а як мешканці відповідної територіальної одиниці.

Вважаємо, що категорія «територіальна громада» найбільш оптимально розкриває сутність явища, яке вона характеризує концентруючи у собі ціннісно-смисловий зміст місцевого самоврядування (його базові цінності, місце та значення у громадському та конституційному механізмі). До того ж, це повністю! відповідає національним історичним традиціям України. Тривалий час у середні віки і до початку XX ст. у різних частинах України і за різних політичних умов громада була основною територіальною одиницею. Водночас, визнаючи прогресивний характер конституційної регламентації територіальних громад, вважаємо, що таке тлумачення терміну «територіальна громада» має дещо однобічний характер та не відображає всіх ознак цього соціального та правового явища. Тому для побудови цілісної наукової конструкції територіальної громади доцільної провести теоретичний аналіз основних характеристик означених спільностей.

Ще у 1989 р. розробники загальносоюзного закону про місцеве самоврядування вважали, що права місцевого самоврядування мають належати спільноті жителів (територіальному колективу) та реалізовуватися через представницькі органи, інші органи місцевого самоврядування, а в деяких випадках — за допомогою місцевих референдумів6, розглядаючи територіальний колектив як «самоврядну співдружність із власною; компетенцією та самостійною відповідальністю, яка забезпечує; вирішення соціально-економічних і культурних завдань на основі поєднання місцевих та загальнонародних інтересів».

У територіальному колективі І. В. Видрін вбачав «соціальну спільність, яка складається в межах спільного мешкання громадян, має своєю основою громадсько-необхідну, соціально зумовлену діяльність і здійснюється групою людей, об'єднаних спільними інтересами в політичній, соціально-економічній та культурно-побутовій сферах життя». На його думку, місцева спільнота — це «об'єднання людей за місцем проживання з багатьма формальними, безособистими і неформальними, особисто забарвленими зв'язками між ними». При цьому, оперуючи такими категоріями, він звертає увагу на доцільність «ціннісно-емоційної сторони правового регулювання, використання її, адресуючи не тільки до свідомості, а й до почуттів людей».

Місцева спільнота, на погляд Г. А. Іванцової, це «сукупність громадян, між якими виникає певний соціальний зв'язок внаслідок однорідності об'єктивних умов їх життєдіяльності та яка є виразником певних громадських відносин та інтересів. Громадяни об'єднані у місцеві спільноти не лише фактом мешкання в спільних умовах, а й насамперед як суб'єкти способу життя, управлінської та політичної діяльності» [13, c. 157-159].

За змістом територіальна громада є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень. Саме характеристика територіальних громад як первинних соціальних суб'єктів публічної влади на місцях, розмаїття форм безпосередньої та опосередкованої демократії в місцевому самоврядуванні, визнання провідної ролі територіальних громад у формуванні всієї системи органів публічної влади — від вищих до місцевих — дає змогу збагнути суть місцевого самоврядування як особливої форми публічної влади. Адже місцеве самоврядування — це система організації діяльності місцевих жителів на відповідній території, є сукупністю різноманітних інститутів. Ця сукупність функціонує як єдиний цілісний механізм, центральною, провідною ланкою якого є територіальна громада.

За формою територіальна громада — це вид територіальної спільності, утвореної з-поміж жителів (громадян України, іноземних громадян, осіб без громадянства, біженців, вимушених переселенців) відповідних адміністративно-територіальних одиниць (сіл, добровільного об'єднання в спільну громаду кількох сіл, селищ, міст), які постійно або переважно мешкають у їх межах, володіють у них певною нерухомою власністю, сплачують комунальні податки тощо.

Проаналізувавши висловлені в конституційно-правовій літературі погляди на термін «територіальна громада», а також спираючись на наведені характеристики цього поняття, автор пропонує таке узагальнююче розгорнуте визначення. На нашу думку, територіальна громада (колектив) — це територіальна спільність, що складається з фізичних осіб — жителів, що постійно мешкають, працюють на території села (або добровільного об'єднання в спільну громаду кількох сіл), селища або міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, володіють на даній території нерухомим майном, сплачують комунальні податки Па пов'язані територіально-особистісними зв'язками системного характеру.

Територіальна громада як публічно-організована асоціація | місцевих жителів — це широка, об'ємна категорія з деякими соціологічними відтінками, головним чином з точки зору взаємозв'язку з людиною, її становищем у політичній та правовій системі, з акцентом на те, що юридична система покликана служити не владі, а людям, розвитку їхньої активності та самодіяльності. Однак цього поки що не відбувається, в тому числі й з правових причин. Правове регулювання, на жаль, внаслідок стереотипів, які склалися у праві, більшою мірою розробляє правові норми суб'єкта правових відносин (суб'єктивне право), а не об'єкта правовідносин: регулювання, відносин між людьми, соціальними спільностями, їх економічними, соціальними та культурними взаємовідносинами (об'єктивне право). Цей недолік знаходить відображення і в муніципальному праві, де поки що на першому плані розробка правового механізму становлення самих органів місцевої влади, їх виборів, визначення повноважень тощо [6, c. 51-53].

На жаль, слід визнати, що в сучасній Україні досі немає територіальних громад, а є лише деякі передумови для їх формування. Основою ж таких громад мають стати жителі різних населених пунктів. Обрання органів та посадових осіб місцевого самоврядування не є достатньою умовою здійснення місцевого самоврядування. Необхідно, щоб населення усвідомило свої місцеві (індивідуальні та корпоративні) інтереси, тобто досягло певного ступеня соціальної зрілості, яка і визначається як місцева спільнота.

Таким чином, територіальна громада — це певний ступінь соціального розвитку населення. Формування місцевої спільноти — процес достатньо тривалий. Можливо, тільки після зміни кількох поколінь жителів можна буде очікувати появи в Україні перших дієздатних місцевих спільнот. Формування повноцінних (реальних) територіальних громад пов'язане з подоланням багатьох негативних наслідків попереднього централізованого керівництва країною. Ось чому прискорення соціального розвитку місцевого соціуму повинне стати одним із найактуальніших наукових та практичних завдань.

Підсумовуючи, зробимо висновок, що територіальні громади — це самостійний вид соціальних спільностей, які залучені в широку орбіту конституційно-правових відносин. Самостійний статус територіальних громад зумовлений сутністю 1х правової природи, складною соціальною структурою, розмаїттям видів, специфікою їх функцій і повноважень.

Інтерес до проблеми територіальних громад цілком виправдний У зв'язку з підвищенням ролі територіального чинника в управлінському процесі, враховуючи, що територія є осново консолідації соціальних суб'єктів з політичними структурами арена, де стикаються різнопланові (приватні, колективні, професійні, галузеві, державні) інтереси.

Відіграючи особливу роль у реалізації самоврядних процесів на місцях, територіальні громади водночас є суб'єктами громадянського суспільства, де за їх участі виникають різні конституційно-правові відносини. Основні ж самоврядні якості територіальних громад проявляються лише на місцевому рівні в процесі вирішення питань локального значення. Місцеве самоврядування є універсальною організацією управління, форми саморегулювання громадського життя, зменшуючи дистанції між суб'єктами та об'єктами владарювання [9, c. 47-49].

2.2. Ознаки територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування

Ознайомлення з літературою як вітчизняною, так і зарубіжною, зокрема російською, дає змогу зробити висновок, що більшість авторів уникають характеристики основних ознак територіальної громади. Тому, конструюючи її теоретичну модель, слід мати на увазі, що територіальна громада — це складна «кумулятивна» форма суспільної організації, сукупність людей (місцевих жителів) асоційованих на публічних засадах у межах певної території та об'єднана різноплановими ознаками системного характеру (зокрема, демографічний і територіальний (земляцький) зв'язок, правовий і політичний, майновий (економічний) і професійний, мовний і релігійний (соціально-культурний) зв'язки тощо). Це об'єднання, яке не виключає право людини на індивідуальність, окреме житло та дозвілля, консолідує зусилля багатьох для досягнення усіма бажаного результату. Іншими словами, відбувається реалізація приватних цілей у публічно-правовій формі.

Незважаючи на відмінності в тлумаченнях більшість вчених визнають наявність таких характерних ознак територіальних громад.

1. Населення — спільність фізичних осіб (історична, культурна, сусідська та ін.). Це найважливіша характеристика територіальної громади. При описанні місцевої спільноти важливо брати до уваги як демографічні характеристики населення, так і характеристики його способу життя з національними,, культурними, історичними особливостями і традиціями. Демографічна (соціальна) основа територіальних громад означає, ще* місцеве самоврядування виходить від людини. Саме людина як мешканець певної території є першоосновою місцевого самоврядування на всіх етапах розвитку суспільства і держави. Люди об'єдналися спочатку в громади, а потім в союзи громад. Такі територіальні корпорації, писав Г. Єллінек, «ґрунтуються на соціальному базисі, створеному не державою, а саме на загальних інтересах сусідства». Держава з'явилася в результаті об'єднання громад з економічних та політичних мотивів. Таким чином, держава виступає у вигляді асоціації спільності по суті, лише центром, який виробляє єдині для всіх норми, забезпечує стабільність і цілісність цієї асоціації, спільні для всіх громад соціальні, політичні та економічні стандарти, захищає права людини. Місцева автономія в розрізі самоврядування є оптимальною умовою для вільного розвитку як окремої людини, так і людської територіальної спільності. Місцеве самоврядування діє лише за наявності мешканців у межах тієї чи іншої території. Обов'язковість такого елементу локальної демократії випливає з Конституції та законів України. Саме за належністю до відповідних територіальних громад громадяни України реалізують своє природне право на місцеве самоврядування. Таким чином, людина (громадянин України, іноземець тощо) з її досвідом, професійними навичками, соціалізована в процес самостійного, під свою відповідальність, вирішення власних та колективних проблем територіальної громади, членом якої вона є, виступає домінантною ланкою механізму місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що населення в місцевому самоврядуванні, як сукупність жителів-членів відповідної територіальної громади в умовах реального самоврядування, має якісно нові якості, не притаманні поняттю населення в звичайному (демографічному) для нас розумінні цього слова (наприклад, народонаселення). Населення, яке здійснює місцеве самоврядування, по суті перебуває на вищій соціальній сходинці розвитку (самоврядуванню необхідно ще навчитися). Не можна не погодитися з А. А. Уваровим, який зазначає, що «населення» належать до тієї категорії суб'єктів права, які з точки зору правової інтерпретації дуже аморфні та можуть використовуватися у незмінному вигляді лише у деяких декларативних нормах. У конкретних же правовідносинах категорія «населення», як правило, замінюється на такі суб'єкти права, як «виборці», «громадяни», «учасники референдуму», «учасники зборів» та ін. Категорії «місцеве співтовариство» та «населення», на думку О.М. Кокотова, можна або ототожнювати, або розмежовувати За їхнім загальнолексичним значенням, маючи на увазі, що «населення» — це група осіб, які формально об'єднані територією проживання, а «місцеве співтовариство» — це не тільки об'єднання людей за місцем проживання з багатьма формальними зв'язками, але й наявність між ними неформальних зв'язків. Тому це якісно новий стан населення гідний окремого терміна — «територіальна громада» [3, c. 126-128].

2. Склад територіальних громад та критерії членства в них. Першою, досить беззаперечною обставиною є місце проживання особи на території місцевої співдружності, а відтак і повним комплексом муніципальних прав. Так, наприклад, професор М. П. Орзіх у розробленому ним проекті Статуту територіальної громади міста Одеси пропонує таку норму: «населення міста складають усі його жителі незалежно від строків проживання та місця народження» (п. 10.1 ст. 10 проекту). Означена формула повністю відповідає ст. 3 Закону «Про місцеве caмоврядування в Україні» [1], за якою будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від терміну проживання на відповідній території забороняються.

Другий критерій, незважаючи на певну юридичну невизначеність, випливає безпосередньо з Конституції України. Так, частина перша ст. 33 Основного Закону гарантує кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, свободу пересування та вільний вибір місця проживання, а частина перша ст. 26 доповнює: «іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов'язки, як і громадяни України...». Отже, вибір місця проживання не пов'язується з таким критерієм, як українське громадянство. Так, Конституція України пов'язує місцеве самоврядування з правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Закон України «Про органи самоорганізації населення» також оперує терміном «жителі». Адже, обирати та бути обраними до органів самоорганізації населення в порядку, визначеному цим

Законом, можуть жителі, які на законних підставах проживають на відповідній території (ст. 6 Закону України «Про органи самоорганізації населення»). Однак, зважаючи на те, що законодавство України про органи самоорганізації населення не розрізняє жителів своєї держави на громадян і негромадян, та враховуючи, що відповідно до ст. 64 Конституції України конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України, а за ст. 6 Закону України «Про органи самоорганізації населення» забороняються будь-які обмеження права жителів, які проживають на відповідній території, на участь у відповідному органі самоорганізації населення залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, мовних або інших ознак, необхідно визнати право на участь у виборах та діяльності органів самоорганізації населення також і за особами, які не мають громадянства України, але постійно (переважно) проживають на її території, володіють певним нерухомим майном, сплачують місцеві податки і збори та беруть активну участь у муніципальному житті. Тобто ключовим моментом у конституюванні органів самоорганізації населення по суті є не статусні характеристики осіб, які обирають та обиратимуться до цього органу (громадянин України, іноземець тощо), а наявність законних підстав перебування на території України та проживання на відповідній території.

Тобто, незважаючи на конституювання місцевого самоврядування як права територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох, сіл, селища або міста (частина перша ст. 140 Конституції України), законодавець не «відважився» на «глобальні позитивні кроки» щодо статусу іноземців та осіб без громадянства в місцевому самоврядуванні. Гадаємо, сама природа муніципальних референдумів та виборів потребує безумовного закріплення виборчих прав за цією категорією осіб за умови їх постійного проживання на території місцевої співдружності [11, c. 13-15].

Третя обставина пов'язана з наявністю у фізичних осіб нерухомості на території певного населеного пункту, в межах якого вони постійно не проживають. Природно, що володіння нерухомістю породжує в них інтерес до організації місцевого життя, та й сама територіальна громада має бути зацікавлена в залученні таких власників до участі у місцевому житті. Безумовно, статути територіальних громад можуть включати їх до складу місцевих спільнот. Однак у чинному законодавстві про місцеве самовряду-вання регламентація статусу означених осіб залишається неза-довільною, що зумовлює необхідність його коригування.

Четверта обставина полягає в тому, що практично з будь-якою територіальною громадою пов'язані люди, які не проживають на її території, але які раніше народилися, мешкали на ній тривалий час та брали активну участь у місцевому житті. Це можуть бути депутати місцевої ради, інші виборні або призначувані особи (прокурори, судді), які перейшли, наприклад, на роботу на більш високий рівень публічного управління, або інші особи, які проживають за межами населеного пункту, але об'єднані в єдину спільноту фактом свого народження в громаді і шанують її історію, культуру й традиції як особисту цінність. Вважаємо, що такі особи за спеціальним рішенням муніципальних органів могли б зберігати членство у територіальній громаді як такі, що традиційно пов'язані з певною громадою та володіють певними правами, що випливають з цього.

П’ята обставина пов'язана з особами, які призвані на дійсну військову службу, або навчаються в навчальних закладах за межами територіальної громади. За такими особами також має зберігатися членство у територіальній громаді до закінчення служби або навчання.

Шоста обставина зумовлена наявністю великої кількості осіб, які лише працюють, але не проживають на території відповідного населеного пункту. Для цих людей питання місцевого значення є однаково близькими і за місцем проживання, і за місцем роботи. Відповідно такі особи мають розглядатися як члени територіальних громад і за місцем їхньої роботи[14, c. 142-144].

Таким чином, територіальна громада як суб'єкт місцевого самоврядування є досить складним за своїм складом соціальним організмом, хоча чинне законодавство практично ігнорує питання членства в цих спільнотах. Тим часом у рамках, окреслених територіальною громадою, реалізація прав різних фізичних осіб здійснюється індивідуально, як реалізація їх суб'єктивних прав у системі місцевого самоврядування. А це потребує обліку відповідних осіб з метою запобігання можливим конфліктам, зокрема, недопущенню до участі у виборчих кампаніях та інших акціях.

3. Місце (територія), простір